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夯實法律基礎 推動靠港船舶使用岸電

2010年以來，我國綜合運用經(jīng)濟、法律、技術和必要的行政手段，推動靠港船舶使用岸電，助力港口城市環(huán)境空氣質量改善，目前已有大量泊位具備岸電供應能力，但是靠泊這些泊位的船舶卻較少使用岸電，導致大多岸電供電系統(tǒng)閑置或使用率偏低，不能有效發(fā)揮作用，主要原因在缺少強制靠港船舶使用岸電的上位法基礎，只有夯實法律基礎，才能有效推動靠港船舶使用岸電。

我國靠港船舶使用岸電現(xiàn)狀

截至2018年底，我國建成港口岸電供電系統(tǒng)3700余套，覆蓋泊位5200余個，2019年這些泊位均具備岸電供應能力，但是全年只有約6萬艘次船舶靠港使用岸電，實際使用岸電量僅約4500萬kWh。

2018年底港口岸電供電系統(tǒng)覆蓋的泊位數(shù)量約占全國生產(chǎn)用泊位總數(shù)的22%，而2019年靠港船舶使用岸電的艘次僅占當年靠港船舶總艘次的0.52%；2019年全國靠港船舶實際使用燃油量超過100萬噸，而靠港船舶使用岸電量換算為燃油量僅約10000噸。目前我國港口岸電供電系統(tǒng)沒能有效發(fā)揮作用是不爭的事實。

2019年以來，又有不少泊位具備岸電供應能力，但是靠泊這些泊位的船舶較少使用岸電的狀況并沒有改觀。

我國靠港船舶使用岸電的問題

（一）船公司投入大。

為使靠港船舶能夠使用岸電，船公司需要對船舶實施具備岸電受電能力的改造，如果使用高壓岸電，船上需要配置變壓器等設備設施，岸電受電系統(tǒng)1MW容量需要投資約80萬元；還需要培訓船員具備安全和規(guī)范操作岸電受電系統(tǒng)的技能，這些都意味著船公司需要增加額外投入。

（二）船長積極性不高。

船舶靠港期間，船長通常習慣于利用船舶輔機發(fā)電滿足船上電力需求，駕輕就熟且其能完全把控，如果使用岸電，船長不但需要讓渡自己的控制權，還需要額外與港口協(xié)調岸電設備的操作，增加麻煩，盡管靠港船舶使用岸電，可以減少靠港期間船舶發(fā)電設備磨損及維護工作量，并為船員創(chuàng)造相對安靜的環(huán)境，在船用燃油價格高昂或者有靠港船舶使用岸電價格優(yōu)惠的港口，靠港船舶使用岸電能夠降低船舶營運成本，但是這些影響不但時間短而且效果有限，船公司不在乎或者即使船公司在乎，但因與船長的利益沖突，船長自然難以輕易接受靠港船舶使用岸電的要求。

（三）現(xiàn)行法律沒有具體要求。

我國現(xiàn)行《大氣污染防治法》僅僅在第63條第2款要求“船舶靠港后應當優(yōu)先使用岸電”，除此之外，并沒有具體要求，因而在“法律責任”部分不能就違反上述規(guī)定的行為設立懲罰條款，使得相應法律要求難以貫徹。

盡管交通運輸部基于《大氣污染防治法》發(fā)布了《船舶大氣污染物排放控制區(qū)實施方案》和《港口和船舶岸電管理辦法》，規(guī)定了靠港船舶使用岸電的具體要求，但是并不能對違反規(guī)定的行為，設定具有法律效力的懲罰措施，對于不執(zhí)行相關規(guī)定的情形，只能“通報水路運輸經(jīng)營者注冊地交通運輸主管部門”“報告交通運輸部”或“責令限期改正”，難以起到推動靠港船舶使用岸電的作用。

缺少強制推動靠港船舶使用岸電的法律基礎，其他措施又難以改變船公司和船長行為習慣，成為推動靠港船舶使用岸電不力的原因所在，也是在我國不少港口靠港船舶使用岸電收費極低甚至免費的情況下，依然難以有效推動靠港船舶岸電使用的原因所在。

（四）缺少國際航行船舶具備岸電受電能力要求。

現(xiàn)行《港口和船舶岸電管理辦法》第11條將“具備受電設施的船舶（液貨船除外），在沿海港口具備岸電供應能力的泊位靠泊”規(guī)定為船舶使用岸電的必要條件，船舶法定檢驗技術規(guī)則只對新建或者部分進入排放控制區(qū)的中國籍船舶提出了具備岸電受電能力的要求，無論《大氣污染防治法》還是《港口和船舶岸電管理辦法》均缺少國際航行船舶具備岸電受電能力要求，根據(jù)深圳港的統(tǒng)計，2019年靠港船舶總艘次中大約只有接近10%艘次的船舶具備岸電受電能力，也就是即使深圳港全部泊位均具備岸電供應能力，全港岸電使用率（全年使用岸電的船舶掛靠艘次占船舶總掛靠艘次的比例）最多也只能達到10%，這意味著只為國際航行船舶服務的泊位即使具備岸電供應能力（這類泊位岸電供電系統(tǒng)因為需要變頻且容量，建設成本高，1MW容量需要投資約240萬元），靠港船舶也按照現(xiàn)行規(guī)定要求使用岸電，這類泊位岸電使用率仍將長期持續(xù)處于較低水平。

美國加州推動靠港船舶使用岸電的經(jīng)驗

2010年生效的加州靠港船舶規(guī)則強制要求從2014年起掛靠每個加州港口的集裝箱船（船公司船舶年掛靠港口25次以上）、郵輪（船公司船舶年掛靠港口5次以上）和冷藏貨物運輸船靠港期間必須不斷加大使用岸電的力度，規(guī)定2014—2016年船公司掛靠每一個加州港口的船舶年岸電使用率達到50%；2017-2019年達到70%；2020年之后達到80%。如果船公司掛靠船舶不能滿足上述要求，每艘次額外停靠將酌情罰款1000—75000美元。

長期以來，中國海運（集團）總公司及其與中國遠洋運輸（集團）總公司合并成的中國遠洋海運集團有限公司（簡稱“中遠海集團”）一直有航線掛靠洛杉磯港，表1所示為2014年以來洛杉磯港和中遠海集團在洛杉磯港掛靠集裝箱船的岸電使用率，表中2014—2019年各年數(shù)據(jù)為全年統(tǒng)計數(shù)，2020年數(shù)據(jù)為1—6月統(tǒng)計數(shù)；靠港船舶使用岸電艘次包含了使用替代措施達到使用岸電同樣效果的船舶艘次。結果表明，每一年無論洛杉磯港還是中遠海運集團在洛杉磯港掛靠船舶實際岸電使用率都超過加州靠港船舶規(guī)則要求。這表明實施強制性靠港船舶使用岸電法律，無論港口還是船公司都能很好地落實法律要求。

強制推動靠港船舶使用岸電的建議

（一）推動《大氣污染防治法》修訂，明確靠港船舶使用岸電的責任。

促進《大氣污染防治》修訂，補充強制靠港船舶使用岸電具體要求并明確相應的法律責任，為在全國有效推動靠港船舶使用岸電奠定法律基礎。

（二）促進地方政府主動作為，制定轄區(qū)內強制靠港船舶使用岸電規(guī)定。

現(xiàn)行《大氣污染防治法》第3條第2款規(guī)定“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質量負責，制定規(guī)劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環(huán)境質量達到規(guī)定標準并逐步改善”，推動靠港船舶使用岸電的目的是有效減少靠港船舶的大氣污染物排放，改善港口城市環(huán)境空氣質量，地方政府理應是主角。允許并鼓勵地方政府在本地治理移動源（船舶）大氣污染排放的相關條例中，強制靠港船舶使用岸電并明確相應的法律責任，達到盡快在部分地方政府轄區(qū)內有效推動靠港船舶使用岸電的目的。

（三）完善《港口和船舶岸電管理辦法》，調整交通運輸部職責定位和船舶具備岸電受電能力的要求。

既然地方政府理應是推動靠港船舶使用岸電的主角，現(xiàn)行《港口和船舶岸電管理辦法》第3條“交通運輸部主管全國港口和船舶岸電建設、使用等工作”宜修改為“交通運輸部指導和監(jiān)督全國港口和船舶岸電建設、使用等工作”并調整相關條款的表述，避免地方政府在推動靠港船舶使用岸電過程中有缺位的借口。

《港口和船舶岸電管理辦法》也應針對只為國際航行船舶提供服務且具備岸電供應能力的泊位，改變以船舶具備岸電受電能力為條件要求靠港船舶使用岸電的做法，借鑒美國加州靠港船舶規(guī)則，按照港口地域、碼頭類型、船舶靠港時間以及船公司年靠港船舶艘次等，提出相應的靠港船舶使用岸電要求，避免這類泊位岸電供電系統(tǒng)應用長期持續(xù)處于較低水平。

（四）細化《長江保護法》靠港船舶使用岸電要求，為地方政府發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

《長江保護法》第84條將“具備岸電使用條件的船舶未按照國家有關規(guī)定使用岸電”作為“有關主管部門按照職責分工”實施處罰的行為之一，彌補了《大氣污染防治法》的不足；第72條明確由“長江流域縣級以上地方人民政府”“制定港口岸電設施、船舶受電設施建設和改造計劃，并組織實施”，落實了《大氣污染防治法》對地方政府職責定位，但是《長江保護法》第3條第2款“具備岸電使用條件的船舶靠港應當按照國家有關規(guī)定使用岸電”中的“國家有關規(guī)定”并不明確，交通運輸部需要配套《長江保護法》細化靠港船舶使用岸電的“國家有關規(guī)定”，以便長江流域縣級以上地方人民政府履行相應職責，有效推動長江港口靠港船舶使用岸電。